自曹魏始有中、外軍之分，宿衛禁軍為中軍，而朝廷派遣的冠以各種將軍號的都督所統率都督軍則為外軍，雖然其性質仍為中央軍。
以都督統率外軍，本意是為集中軍權于中央，把包括原來大族豪強武裝在內的全國軍隊納入中央軍的系統，加強控制，統一指揮。
都督的設置，在曹操統一北方中成效顯著，然而，都督制後來的變化卻逐漸走向反面，都督府由中央派出機關幾乎變成州之上的一級地方行政機構，而都督軍由中央軍蛻化為地方軍。
都督是在建安年間逐漸形成的，是適應曹操兼并戰爭的需要產生的，但這只是一般原因，都督制之所以產生于建安年間的戰爭環境，而不產生于這之前的其他戰爭環境，還有其特殊的、更深刻的社會根源。
東漢末年，各地大族豪強乘機而起，紛紛建立地主武裝，小者建塢壁自保，大者參與逐鹿中原。豪強武裝的成分有所謂「賓客」、「宗族」，還有招募來的，實際上是被裹脅而來的流亡農民。
這些大族豪強搖身一變，成了大大小小的軍閥，而他們的宗族、佃戶和破產農民，則淪為他們私人的家兵、部曲。
兩者的關系既是大族豪強和依附民的關系，又是軍事首領和家兵部曲的關系，依附性很強。
後來，北方的大族豪強武裝大多歸順曹操，而曹操為籠絡這些大族豪強，暫不打算整編他們的武裝，仍以他們為將軍，統領各自的軍隊。在曹操勢力尚不夠強大的情況下，這樣可以避免大族豪強離心，軍隊嘩變。
但因為這些軍隊不相統屬，各自為政，相互之間的矛盾糾葛也時有發生，特別是這種狀態不能適應大規模攻防的需要。
如前所述，一次大的戰役需要投入大批軍隊，一個重要防區同樣需要足夠的軍隊戍守，而分散的、各自為政的軍隊無異于一群烏合之眾，只能導致失敗。
當曹操親自出征的時候，他自然可以統一指揮，但曹操又不能事事躬親，指揮每一次戰役，于是，用以統領多支大族豪強武裝的都督便應運而生了。
在都督制的肇始階段，都督作為中央官，都督所部的軍隊則是中央軍。
因此，這個變化是由大族豪強武裝向中央軍轉化，由隸屬私人的家兵、部曲向隸屬國家的士兵轉化，有利于抑制地方勢力，加強中央集權，這就是都督制出現的意義所在。
都督制定型于魏文帝曹丕黃初元年（220年）。
黃初元年見諸史傳的都督有7人：
曹仁，車騎將軍，假節、都督荊揚益州諸軍事；曹休，鎮南將軍，假節、都督揚州諸軍事；夏侯尚，征南將軍，領荊州刺史，假節、都督南方諸軍事；曹真，鎮西將軍，假節、都督雍涼諸軍事；夏侯楙，安西將軍，持節、都督關中諸軍事；吳質，北中郎將，使持節、督幽并州諸軍事；臧霸，鎮東將軍，假節、都督青州諸軍事。
都督制的定型有兩個標志：
一是都督職銜已有明確規定，都督已是正式職官。
分為「都督」、「督」兩個級別，還有「使持節」、「持節」和「假節」的差別。
據《宋書·百官志上》：
「晉世則都督諸軍為上，監諸軍次之，督諸軍為下。使持節為上，持節次之，假節為下。使持節得殺二千石以下；持節殺無官位人，若軍事得與使持節同；假節唯軍事得殺犯軍令者。」
可見晉制基本上承襲了魏制。
二是都督基本上固定在某緣邊地區，擔任一州或二三州范圍內的軍事統帥，都督統領的中央軍也基本固定駐屯在該地區。
都督制創置初期，有利于中央集權的鞏固和加強，除上述理由外，還可以從下面三個方面觀察。
首先，從都督的人選看，以曹魏黃初元年的7名都督而論，7人中前6人是曹氏宗室、姻親或心腹親信。
曹氏、夏侯氏之外，只有吳質1人，而吳質乃是曹丕十分倚重的親信。
他參與擁立曹丕的密謀，因而備受青睞。史稱：「及魏有天下，文帝征質，與車駕會洛陽。到，拜北中郎將，封列侯，使持節、督幽州諸軍事。」（《三國志·魏志·王粲傳》附《吳質傳》注引《魏略》）
剩下的1名是青徐一方的豪強臧霸，其本傳稱：「遷鎮軍將軍，進爵武鄉侯，都督青州諸軍事。」
但經田余慶考證，臧霸當時仍在徐州，并未移鎮青州，都督青州沒有成為事實，或者「都督青州」是「都督徐州」之訛。
不管如何，曹丕用臧霸為都督，無疑只是權宜之計，因為不久之后，曹丕就另用曹休都督青、徐，而把臧霸及其他豪強勢力置于自己的監視之下，實現了「易諸城守，用譙沛人」（《三國志·魏志·徐宣傳》）的計劃。
《三國志·魏志·蔣濟傳》載：
「及（曹丕）踐祚，出為中郎將，濟請留，詔曰：高祖歌曰，安得猛士守四方！天下未寧要須良臣以鎮邊境。」
曹丕之詔，反映了他置都督以鎮邊境的指導思想，也說明他非常注重都督的人選。
其次，都督置于緣邊諸州，對外進攻與防御周邊之敵，對內拱衛中央政權。
終曹魏一代，都督區域限于緣邊的荊、豫、揚、冀、幽、并、雍、涼、青、徐十州，其中，兼督二州者有都督荊豫、雍涼、青徐、幽并；都督荊州又稱都督南方。
甘露三年（258年），從都督揚州分化出都督淮北。次年，又分荊州為二都督：一鎮新野，稱都督江北；一鎮襄陽，稱都督江南。
都督雍州又稱都督關中，都督涼州又稱都督隴右。南方諸州都督，用以對付吳蜀，關中、隴右都督，用以對付蜀和西北少數民族，北方都督用以對付北部少數民族。
所有這些，對于曹魏政權的穩定和擴張，都發揮了重要作用。
直到曹魏末年，腹心地區才設立都督，如都督兗州與督鄴城守，但這時政權已經轉入司馬氏手中，腹心地帶都督的出現，是司馬氏準備改朝換代的軍事部署的組成部分。
再次，中央對都督的控制甚嚴。
都督聽命于皇帝，沒有詔命，都督均不能擅自出兵。雖貴為大司馬的司馬懿督軍隴右，也不敢違抗遠在洛陽的魏明帝詔命。
鄧艾滅蜀，矯命專制，自以為「安社稷，利國家，專制可也」（《三國志·魏志·鄧艾傳》），其功不可謂不高，但終因居功自專而慘遭鐘會的暗算。
西晉段灼為鄧艾申冤時，也不能不承認鄧艾的行為「有違常科」（《晉書·段灼傳》）。
此外，沒有皇帝發出的虎符，都督不得私自募兵。
《資治通鑒》卷79泰始八年條曰：
「王濬雖受中制募兵，而無虎符，廣漢太守敦煌張敩收濬從事列上。」
為了監督都督是否執行詔命，中央還派出「軍師」監軍（西晉避司馬師諱，改稱「軍司」），軍師對皇帝負責，隨時向中央匯報，有權節制都督的行動。
都督的主要佐吏如長史、司馬、參軍事等，均由中央直接委任。
為防范都督結成久駐一地之弊，中央還經常加以調動，不使長期留任。都督出鎮，必須留妻子兒女在京師作為人質，等等。
這些措施在都督制建立初期執行較嚴，對于防止都督擅兵和擴張個人勢力還是有效的。
但是，都督制本身存在著無法克服的巨大矛盾。都督名為中央官，但既經固定地派駐地方，便成了地方官；都督軍隊名為中央軍，基于同樣的原因，也便成了地方軍。
因此，都督不可避免地由中央集權的代表蛻變為地方勢力的代表。
都督權力過重，主要是手握強兵。
曹魏時期的都督一般有兩三萬人的軍隊，多者竟達10多萬，其后果是形成內輕外重、尾大不掉的局面。都督還可以兼領刺史，黃初元年已經開了先例。
不兼刺史的都督尚且可憑借權勢，干預地方行政，凌駕于刺史之上，兼領刺史的都督更是集軍事、行政大權于一身，稱霸一方。
曹魏末年，都督制危害中央集權的弊害已暴露出來。
司馬氏篡奪政權，就是把都督作為工具。
司馬懿、司馬師、司馬昭父子三人世襲都督中外諸軍事之職，而以子弟列置重鎮，都督要州，控制全國的大部分軍隊。
曹氏余黨王凌、毌丘儉、諸葛誕則先后據揚州、淮南而反。
從此，兵連禍結，戰爭頻仍，朝代遞變如走馬燈，都督則在其中扮演了重要角色。
魏晉之際，都督或領刺史，領刺史的都督還不多。西晉后期都督制畸形發展，都督遍設于全國各地，甚至京都都劃為都督的督區；督區不斷擴大，由一二州到四五州。
永嘉元年（307年），南陽王司馬模以征西將軍都督秦、雍、梁、益四州。
東海王司馬越都督司、冀、兗、豫、幽、并六州。永嘉三年，山簡以征南將軍都督荊、湘、交、廣四州。永嘉五年，茍晞為大將軍、大都督，都督青、徐、兗、豫、荊、揚六州。
又瑯琊王司馬睿以鎮東大將軍都督揚、江、湘、交、廣五州等。中央對都督失控，都督佐吏自辟，行動自恣，都督甚至逐漸取代州府。
至此，都督已由維護中央集權的軍隊變成中央集權的對立物。
「八王之亂」后建立起來的東晉皇朝，是南北門閥士族的聯合專政。門閥士族凌駕于皇權之上隨心所欲地操縱東晉政權，左右東晉政局，原因是他們擁有的強大都督軍隊。
東晉初年，「王與馬，共天下」，王導身為宰輔居揚州，其堂兄王敦都督江、揚、荊、湘、交、廣六州，兼領江州刺史，六州幾乎囊括了東晉的全部國土。
王氏兄弟們又分據重鎮，如王含，先后為都督沔南、領南蠻校尉、荊州刺史，都督揚州江西諸軍事等職，「以族強顯貴，驕傲自恣，一請參佐及守、長二十余人，多取非其才」（《晉書·劉隗傳》）。
王廙，入朝為左衛將軍，出為平南將軍，領護南蠻校尉、荊州刺史。王舒，先后為北中郎將，監青、徐二州，荊州刺史、領護南蠻校尉、監荊州沔南諸軍事。其他還有王彬、王邃，也曾經出任江州。
史稱，王敦「專任閫外，手控強兵，群從貴顯，威權莫二」，「四方貢獻多入己府，將相岳牧悉出其門…并兇險驕恣，共相驅扇，殺戮自己，又大起營府，侵人田宅，發掘古墓，剽掠市道」（《晉書·王敦傳》）。
繼王氏而起的庾氏兄弟，都擔任過江、荊、豫、益、梁、雍六州都督，領江、荊、豫三州刺史。
其中，庾亮「雖居外鎮，而執朝廷之權，既據上流，擁強兵，趣向者多歸之」（《晉書·王導傳》）。
庾冰，先入為中書監、揚州刺史，都督揚、豫、兗三州軍事，后以車騎將軍都督江、荊、寧、益、梁、交、廣七州，豫西之四郡軍事，領江州刺史。
庾亮死，弟庾翼代都督江、荊等六州、荊州刺史。庾冰死，庾翼又「悉取冰所領兵自配，以兄子統為尋陽太守」（《晉書·庾翼傳》）。
而后，桓溫盤踞荊州近20年，桓豁14年，桓沖7年，桓石民5年，所謂桓氏「世蒞西土」（《晉書·桓石民傳》）。桓溫在荊州，「雖有君臣之跡，亦相羈縻而已，八州土眾資調，殆不為國家用，聲言北伐，拜表便行」（《晉書·桓溫傳》）。
桓溫子桓玄終于憑借桓氏在荊州雄厚的勢力一度篡奪了東晉政權。
歷史發生了逆轉，東晉都督統率的軍隊由國家軍隊倒退為門閥豪族的武裝，倒退為私部曲。
鑒于東晉門閥士族盤踞重鎮、專制政的歷史教訓，南朝君主對都督采取了一系列限制措施，因此，皇權與都督間的斗爭，構成了南朝政治史上一個很重要的內容。
南朝歷朝君主對都督的權力和任用都煞費苦心，企圖把都督的軍權收歸中央。
如嚴格限制門閥士族出任都督，尤其是荊、揚、南徐州。
劉裕規定這些重鎮只能由宗室子弟戍守。齊高帝又規定雍州、南兗州、南豫州必須任用親賢心腹。然而手握強兵的宗室都督還是讓君主忐忑不安，于是或瓜分大州削弱實力，或冠以優崇之名限制諸王出鎮，或大開殺戒屠戮骨肉兄弟，還利用府佐對都督進行伺察和監督。
劉宋江夏王義恭出鎮荊州，朝廷以劉湛為長史，行府州事，「行府州事」簡稱「行事」，以代藩王行使府州軍職權，實際上也就是限制削弱宗王的權力。
《宋書·劉湛傳》云：
「義恭性狷隘，年又漸長，欲專政事，每為湛所裁，主佐之間，嫌隙遂構。太祖聞之，密遣使詰讓義恭，并使深加諧緝。」
這算是客氣的。
《宋書·武昌王渾傳》云：
孝建元年（454年），武昌王劉渾出監梁、益，王翼之為長史，「渾至鎮，與左右人作文檄，自號楚王，號年為永光元年，備置百官，以為戲矣。長史王翼之得其手跡，封呈世祖」。世祖得報，逼令劉渾自盡。史稱，宋世「幼王臨州，長史行事。宣傳教命又有典簽，往往專恣，竊弄威權」（《資治通鑒·宋文帝元嘉元年四月》）。
其實，行事、典簽等佐吏并非「竊弄」威權，他們是接受君主之命，名正言順的。
《南史·齊武帝諸子·巴陵王子倫傳》曰：
「先是高帝、武帝為諸王置典簽帥，一方之事，悉以委之。每至覲接，輒留心顧問，刺史行事之美惡，系于典簽之口，莫不折節推奉，恒慮弗及，于是威行州部，權重蕃君。…（蕃君）言行舉動，不得自專，征衣求食，必須咨訪。」
典簽原是典掌文書簽字的府州小吏，而皇帝以「一方之事」委之，故「權重蕃君」了然而這種種措施并沒有挽回都督地方化的趨勢。
齊代宋、梁代齊，無不是地方都督興風作浪。梁末侯景之亂，台城被圍，朝廷存亡危在旦夕，而前來「勤王」的宗室都督們卻在建康周圍作壁上觀，只想保存實力，以收拾殘局，奪取皇位。
北朝雖沿襲魏晉十六國置都督，但有著自己的特點。北魏前期制度「華夷雜糅」，偶見都督之任，但未形成制度。
《魏書·官氏志》云：
「舊制，緣邊皆置鎮都大將，統兵備御，與刺史同。」
早在皇始（396一397）時，拓跋珪就設鎮置將戍守，與他任用都督的時間相若。
至太武帝拓跋燾時，北魏才建立起都督軍府體制。相對于南朝，北魏的中央集權是比較強大的，對都督的控制甚嚴，以保證都督軍的中央軍性質不變。
與郡守縣令任期6年類似，都督的任期最多不超過10年，避免藩鎮坐大。都督不得擅自興兵，軍事行動須有朝廷的詔命、虎符。
而且，北魏都督所領都督軍的兵力一般都不多，其「較漢晉，置州過多，其偏狹者如漢之一郡，都督刺史雖仍晉制，地小兵寡，內江之釁，史尚少書，即舉兵者，翦除亦易。孝昌以后，權勢漸崇」（吳廷燮《元魏方鎮年表·序》）。
這說明上述措施是有效的。在大亂后建立起來的東魏、北齊，其都督濫為領兵軍官通稱，雖仍有北、西、南三面都督的設置，但已成強弩之末了。
（正文完）
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